宋健：白发人送黑发人，“失独”家庭的明天何以为继？

孺子牛49

    =中国“失独”家庭的养老问题与对策

      21世纪的全人类社会面临持续普遍老龄化的趋势。然而，中国的老龄化却带有“未富先老”、计划生育政策等独特而鲜明的经济因素和政策环境。在经济形势面临新挑战、养老金供需失衡、老年照护公共服务匮乏等多重矛盾交织之下，今后，我们如何照料父辈的晚年，我们又如何安放自己的晚年？昨天，我们特此推出《探索与争鸣》杂志最新刊发的关于“后计划生育”时代老龄化问题的探讨文章，今天，我们继续推出宋健教授对“失独”父母的养老对策研究；自今天起，我们获《啄木鸟》杂志授权连载韩生学先生《中国“失独”家庭调查》，与探讨文章共同组成本周“圆桌谈”专题，这里有扎实的理论演绎、客观的社会调查、感性的感情陈述。中国特殊的老龄化问题，我们真的要痛思！

　　

　　中国自 20 世纪 70 年代以来实施的计划生育政策有效减缓了人口增长，创造了较为宽松的社会经济发展环境，但也造就了超过 1.5 亿的独生子女家庭。由于“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”的政策要求与群众普遍想要两个孩子的生育意愿存在冲突，因此中国的独生子女家庭受到政策的强烈影响。独生子女家庭本质上是脆弱家庭，其真正的挑战在于有无子女和晚年有无子女的问题。“失独”是指家庭中唯一的孩子亡故的现象。对于已丧失生育能力（尤其指女性结束育龄期），且不愿意收养孩子的夫妻来说，“失独”将成为相伴终身的状态。国内外研究表明，无子女老人在经济来源、生活方式、社会交往、生活质量、身体状况等各方面都显著弱于有子女老人；与自愿不生育孩子的“丁克”夫妇相比较，“失独”家庭遭受了抚养孩子和失去孩子的经济和精神的双重打击。无子女家庭的养老风险会转移至公共领域，形成社会风险。尽管独生子女夭亡的原因各有不同，但一些“失独”父母抱有“是政府让我只生一个孩子的，现在我的孩子没了，政府就应该负责”的心态。2010 年以来，部分“失独”人群开始以写信、上访、网络串联、向媒体申诉等各种形式集中表达其强烈的诉求。“失独”家庭引起了国内外媒体的广泛关注，解决好“失独”家庭反映强烈的问题，不仅有助于维护社会稳定，而且关系政府的公信力和国际影响。目前中国有多少“失独”家庭？他们最主要的需求是什么？政府采取了哪些相应措施，效果如何？应该怎样进一步完善？本文将基于现有文献和调查数据对上述问题进行探讨。

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中国“失独”家庭的规模

　　对“失独”家庭的界定有广义和狭义两种区分，广义上是指唯一孩子亡故的家庭，狭义上则是指唯一孩子亡故且母亲已经度过育龄期无法再生育的家庭。对“失独”家庭的数量进行准确测算极为困难，主要原因有三个：一是独生子女数量不清；二是代际间相对死亡风险估算不易；三是再生育意愿和行为缺乏数据。独生子女数量不清源于数据获取途径有限。在现行的《人口与计划生育法》和各省条例中，均规定“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》“，因此通过独生子女父母领证数量进行估算本是一个可能的途径。但由于各省具体规定的差异以及领证意愿等原因，利用这一途径进行估算的结果明显偏低。而在目前的全国人口普查数据中，缺乏妇女完整生育史记录，也未能提供个人的独生子女属性信息，即使利用母亲的曾生子女情况对孩子的独生子女状况进行推测，也会受到母亲的年龄和继续生育可能性，以及亲子两代人的居住安排（不在同一家庭户中居住的家庭成员很难通过普查手段获得详细信息）等因素的干扰。

　　只有“白发人送黑发人”，独生子女死亡先于父母才有可能造成“失独”现象，因此“失独”与否还会受到亲子两代人相对死亡风险的影响。有学者估计 2007 年全国 49 岁以上死亡独生子女的母亲总量在 30 万以内，2038 年将达到峰值110 万。用死亡独生子女总量估计的“失独” 家庭规模将在2050 年超过1100 万。也有学者分城乡估计，得到2010 年全国“失独”家庭规模农村为158.57 万户，城镇为82.69 万户，其中49 岁以上的“失独”父 母农村为 55.3 万人，城镇为 26.8 万人；到 2030 年相应规模分别达到85.1 万人和57.2 万人。笔者基于2010 年 普查数据，发现中国父母年龄别丧子概率随着年龄的增加 呈现“L 型”。母亲一生失去女儿和儿子的累积概率分别 为 5%~12% 和 9%~16%，父亲的相应概率是4%~10% 和 7%~13%。母亲60 岁以后失去女儿和儿子的累积概率分 别为3%~7% 和 7%~11%，父亲则分别是2%~5% 和 4%~7%。如果按照 60 岁及以上老年人的数量进行粗略估算，中国丧子老年人超过千万。如果按 8%~9% 的独生 子女会在 55 岁以前因患病或非正常原因而死亡进行粗略估计，中国目前“失独”家庭总量已逾百万。“失独”后夫妻的再生育意愿和能力，以及收养孩子的意愿与行为也会影响“失独”家庭的规模，而这些信息很难通过普查数据获得。笔者利用北京市的“六普”数据，推算终身“失独”母亲占全部“失独”母亲的比例为40.63%，占全部50~64岁妇女的比例为0.26%。迄今为止，还没有全国“失独”家庭相关的抽样调查数据，抽样框、样本量和代表性都是调查会遇到的挑战性问题。

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“失独”家庭的养老需求

　　“养儿防老”是中国传统的生育文化，对于年迈父母而言，子女不仅仅意味着经济上的必要支持，更重要的是生活上的照料者及情感寄托所在。在“失独”家庭提出的诉求中，最集中也最迫切的是希望政府帮助其缓解养老焦虑、解决实际养老问题，主要体现在两个层面：

　　尚有生育意愿或生育能力者，以及具有收养意愿的 “失独”父母，主要希望政府帮助其顺利实现再生育 / 领养行为。由于年龄较长、身体条件较差和精神压力较大等原因，部分“失独”夫妻凭借医疗辅助生育技术才能实现再生育，需要咨询指导、技术服务和经济援助，最好是再生育全程服务；领养孩子的“失独”夫妇则希望简化申请领养、办理户口等手续并降低费用，希望社会领养渠道优先“失独”者领养。然而，已经成功实现上述目标的家庭也有一些陷入困境，由于他们是在相对高龄才开始生育或收养孩子，夫妻的经济能力和精力都会出现力不从心的状况，希望政府对再生育及领养家庭进行必要的扶助和救助。如对母亲年满45周岁，至孩子满22 周岁（大学毕业）止，发放特别扶助金，以帮助他们因年迈经济能力下降时，仍能顺利抚养未成年的孩子。

　　已经丧失生育能力且不愿意收养子女的终身“失独”父母，则强烈呼吁政府解决其赡养人缺位的问题。他们希望政府成立“失独”人群管理专门机构，建立“失独”者心理干预专门机构，开办“失独”者专门养老院，为“失独”人群发放养老护理补贴等；也希望能进一步提高“失独”扶助金标准，放宽夫妻领取“失独”扶助金的年龄（如根据事实生育能力而非生理年龄进行认定），给予一次性精神抚慰金，以及要求国家进行行政补偿等；还希望在就业、退休、住房、就医、社保 /医保代缴、社会福利、社会救助方面得到优先优惠待遇。如对身体健康状况恶化，工作能力降低的“失独”者，给予降低考核标准或提前退休的照顾；发放特殊计生家庭优抚证，持证享受各项优先优惠服务等。

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国家相关扶助政策及不足

　　早在独生子女政策实施之初，1980 年《国务院关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中就明确指出，“实行一对夫妇只生育一个孩子，将来会出现一些新的问题”；尤其是“到 40 年后，一些家庭可能会出现老人身边缺人照顾的问题”。如今《公开信》中所提到的人口老龄化、劳动力老龄化、劳动力短缺、出生性别比失衡等宏观人口问题已经陆续发生；而在中微观层面，独生子女家庭正面临着老年父母身边照料者匮乏的窘境，“失独”家庭更是遭遇了失去赡养者的最大风险。然而，如何应对独生子女家庭风险尤其是“失独”家庭的养老问题，目前国家的相关政策措施仍存在不足。

　　1、缺乏国家总体政策规划，责任主体不明确，对问题处于被动应对状态。2001 年颁布的《人口与计划生育法》第四章“奖励与社会保障”第27 条虽规定“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当 给予必要的帮助”，但将责任下放到了地方政府，并且只给出了原则性建议，导致各地在操作上存在困难和巨大差异。直到 2007 年国家人口计生委和财政部在全国 10 个省市开展“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”试点（国人口 发 [2007]78 号），2008 年全面实施，才初步形成了国家制度，即“特扶”（计划生育特殊困难家庭扶助）制度，独生子女伤、病残或死亡且夫妻中女方年满 49 周岁的家庭主动提出申请且被纳入制度的对象，可以得到国家救助，但仅限于经济帮扶，扶助金标准是每人每月不低于100 元。各地实施中在国家标准基础上有不同程度提高，造成不同地区“失独”者间的差异，并引起攀比现象，甚至成为部分“失独”者上访的原因。 2010 年起“失独”群体不断提出诉求，2012 年扶助金标准提高为150 元。2013 年 12 月，中共中央国务院《关于调整完善生育政策的意见》中指示“妥善解决计划生育特殊困难家庭的生活照料、养老保障、大病治疗、精神慰藉等问题”。国家卫生计生委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部委联合颁布了新的文件（国卫家庭发[2013]41 号），从2014 年起进一步提高扶助金标准，但令人费解的是，将原本城乡一致的标准改为城乡有别——农村每人每月 170 元、城镇每人每月 340 元。其他方面的帮扶也开始启动，但目前实施效果仍不明显。如“失独”老人最关心的就医绿色通道和入住政府养老院问题仅在部分省市尝试实施，并未得到根本性解决。

　　2、数据不清，覆盖面小，超过一半的“失独”人群得不到国家扶助任何政策措施有效实施的基础，是明确目标人群的规模和结构，以便有的放矢。然而，无论是独生子女家庭数量，还是“失独”人群数量，各部门都没有准确的数据。由于缺乏准确信息，目前“失独”人群规模数据仅有卫生计生委部门掌握的提出申请并被纳入制度的“特扶”对象数量。2014 年全国“特扶”对象 77 万，其中“失独”对象 47 万。即使按照上述粗略估算的“失独”家庭逾百万的数据，也会发现大多数“失独”人群并没有被纳入政府扶助视野。

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解决“失独”家庭养老问题的对策思路

　　中国的“失独”家庭是在计划生育政策实施过程中，由阶段性的独生子女政策所引发的特殊历史现象和结果，尽管随着生育政策的调整完善，政策性“失独”家庭的存量将逐渐减少，但未来几十年这些家庭面临的养老问题将集中爆发，须做好充分准备。笔者认为，解决“失独”家庭的养老问题，需要兼顾人道主义原则和社会公平正义原则，应结合生育政策调整完善过程中奖励扶助制度的改革，尽快完善相关的国家制度，为此提出如下建议。

　　1、将解决“失独”家庭养老问题纳入积极应对人口老龄化和调整完善生育政策总体框架下，形成“失独”人群国家保障机制，由中央政府作为责任主体，建立相应的国家专项基金作为基本保障。2015~2050 年期间，是中国大批独生子女父母进入老年的关键时期，建议在积极应对人口老龄化和调整完善生育政策总体框架下解决“失独”家庭养老问题。具体而言，在完善惠及全体国民的社会保障、医疗保障、养老保障、构建家庭发展政策的基础上，结合生育政策调整完善过程中奖励扶助制度的改革，进行总体政策规划，尽快完善相关的国家制度，形成“失独”人群国家保障机制，由中央政府而不是部门或地方政府作为责任主体，建立相应的国家专项基金作为基本保障，协调各相关部门进行扶助工作，以匹配计划生育国策的地位，也满足“失独”家庭对政府的期望。

　　2、在国家层面明确扶助金的“帮扶”性质而非“补偿”性质，兼顾人道主义原则和社会公平正义原则解决“失独”家庭问题。目前中国正在实施的“特扶”制度为“特扶”对象发放扶助金，本意是帮扶这些家庭解决部分经济困难，但因为并未在政策制度中做出明确的性质界定和解释，而被 “失独”家庭理解为“国家欠我们的，理应做出补偿“，进而提出要求国家进行行政补偿。大多数独生子女父母都是国家号召的积极响应者，为帮助国家顺利实现政策目标做出了贡献甚至是个人利益的牺牲，“失独”家庭更是为之不幸陷入了巨大的危机。国家对这些人群负有特殊责任，责无旁贷要伸出援手，以体现政府的责任和公信力。当然，在此也需要指出的是，国家对于“失独”人群并非负有无限责任。计划生育政策实施之前和调整完善之后仍会存在独生子女家庭、出现“失独”人群，“失独”的发生与生育政策有相关性，但并非直接因果关系，也很难衡量经济和精神损失。“失独”人群要求国家行政补偿的诉求并不合理，过分的倾斜照顾也会有失公平。建议在国家层面明确扶助金的“帮扶”性质而非“补偿”性质，兼顾人道主义原则和社会公平正义原则解决“失独”群体问题。

　　3、在国家层面统一城乡扶助金标准，且与生活成本和物价水平动态链接扶助金的帮扶程度应能够满足一般人的基本需求。虽然我国从 2014 年起提高了特别扶助金的国家标准，并要求“建立动态增长机制”，但国家基本标准仍明显偏低。在具体实施中，全国已有 26 个省结合各自的经济发展水 平进一步提高了标准，如广西壮族自治区、北京市和山东省 2014 年的标准分别是不分城乡每人每月860 元、500 元和400 元；广东省东莞市则是不分城乡每人每月1000 元，但多数未能达到城乡最低生活标准，与居民家庭可支 配收入相比更显得微不足道。然而，在中国迅速城镇化、城乡一体化的背景下，2013 年反而分别设立城乡不同国家帮扶标准，这是不符合时代发展趋势的。目前 23 个省 实现了城乡扶助金标准统一，正是对这一问题的地区性修正。建议在国家层面统一城乡扶助金标准，针对“失独” 人群赡养人缺位问题，参照社会平均消费水平设立适度的扶助金标准，且与生活成本和物价水平动态链接。

　　4、在社区层面建立“失独”家庭的跟踪服务机制， 以准确掌握人群规模并尽可能满足这些家庭的个性化需求。“失独”人群既有统一的诉求，又存在着明显的需求差异性。虽然在 2013 年的文件中对于“失独”人群的上述需求都做出了相应的扶助规定，如对于有再生育意愿的 “失独”家庭规定了费用和服务两方面的扶助措施：“参加生育保险或城镇职工 / 居民基本医疗保险的，要将其接受取环、输卵（精）管复通等计划生育手术及再生育服务的医疗费用按照规定纳入支付范围；免费向农村居民提供取环、输卵（精）管复通等计划生育手术服务，并给予住院分娩补助。”“对确需实施辅助生殖技术的，要做好咨询指导工作，并给予必要的帮助。”对符合条件、有收养意愿的，“在同等条件下，优先安排其收养子女”。开始考虑 “建立计生特困家庭联系人制度，将失去民事行为能力的计生特困家庭成员纳入国家成年监护制度安排中，及时沟通情况，了解需求，提供必要的帮助”。给予城乡“失独” 人群社会养老保险参保缴费补贴、优先安排“失独”且失能老人入住政府投资兴办的养老机构或发放护理补贴。 但是一方面，“失独”人群底数不清，被纳入“特扶” 制度的仅是其中的一小部分；另一方面，各部门协调存在困难，政策落实到位不易。建议在建立政策实施监督和绩效评估机制的同时，充分利用社会工作者资源，在社区层面建立“失独”家庭的跟踪服务机制，以准确掌握人群规模，并对每个“失独”家庭建立涵盖心理干预 / 救助、再生育 / 收养服务、经济帮扶、生活照料、就医协助、补贴申请、养老扶持等方面的多层次服务网络，尽可能满足这些家庭的个性化需求。

　　郑重声明：

　　近日，本刊编辑部陆续接到或收到一些投稿者的电话、邮件，询问、核实稿件征用、录用事宜，甚至涉及收取审稿费和版面费的情况。我们感谢作者对本刊的信任和爱护，同时我们也有责任向学界与公众澄清事实。

编辑部推出三大措施扶持青年学者

《探索与争鸣》第二届全国青年理论创新奖征文

　　

宋健|中国人民大学人口与发展研究中心教授、博士生导师

原载《探索与争鸣》2016年第1期

思念19890921

严重不同意以下观点：【目前中国正在实施的“特扶”制度为“特扶”对象发放扶助金，本意是帮扶这些家庭解决部分经济困难，但因为并未在政策制度中做出明确的性质界定和解释，而被 “失独”家庭理解为“国家欠我们的，理应做出补偿“，进而提出要求国家进行行政补偿。大多数独生子女父母都是国家号召的积极响应者，为帮助国家顺利实现政策目标做出了贡献甚至是个人利益的牺牲，“失独”家庭更是为之不幸陷入了巨大的危机。国家对这些人群负有特殊责任，责无旁贷要伸出援手，以体现政府的责任和公信力。当然，在此也需要指出的是，国家对于“失独”人群并非负有无限责任。计划生育政策实施之前和调整完善之后仍会存在独生子女家庭、出现“失独”人群，“失独”的发生与生育政策有相关性，但并非直接因果关系，也很难衡量经济和精神损失。“失独”人群要求国家行政补偿的诉求并不合理，过分的倾斜照顾也会有失公平。建议在国家层面明确扶助金的“帮扶”性质而非“补偿”性质，兼顾人道主义原则和社会公平正义原则解决“失独”群体问题。】“帮扶”是出于人道主义原则而实施的这个同意，但是，它代替不了社会公平正义原则，如果，在实施 ‘计划生育法“的过程中，只是号召不动用行政手段（诸如罚款，下岗，取消评优资格等）可以只给予”帮扶“这个毋庸置疑（你是自愿的），但是，国家在实际实施中动用了行政手段进行了行政干预，从而限制了个人的生育权，并且，造成了严重后果，公共权力伤害了个人权利，国家理所应当给予”补偿“，这就好像你个人财产被国家征用了，国家必须给予一定补偿一个道理。所以，失独家庭即应该给予帮扶，更应该给予补偿。同意的点赞。

社燕秋鸿

白发人送黑发人，“失独”家庭的明天何以为继？

m518

最灭绝人性的政府，实施的独生政策。